【國會文化】英國國會能解散的其實只有一部分,細說國會制度的構成和原理

Strategy

在文翠珊退任首相後,英國近日陷入了一片瘋狂和混亂,約翰遜為實現脫歐這個最大的競選承諾,連番使出渾身解數。先是以女王特權關閉國會,再以收回黨鞭脅迫黨員支持他的「無協議脫歐」方案,使得英國民眾紛紛上街遊行,高呼民主口號。根據《Fixed-term Parliaments Act 2011》(2011年定期國會法),約翰遜必需得到國會 2/3 議員支持才可以解散國會並提早進行大選。

但其實「解散國會」的說法並不完全正確,英國國會是由兩院制所構成的,也就是所謂的上議院和下議院,和君主構成的。而現時說的所謂「解散國會舉行大選」卻只限於重選下議院,並無法影響上議院乃至君主。英國的上議院(House of Lords)又稱為貴族院,故名思義,就是不透過選舉而構成的議院,由神職人員和貴族(俗職)擔任議員。主教等神職人員在位時可擔任議員,而俗職議員則由在任首相提名,再交由君主冊封而成,理論上來說俗職議員是終身制的。而現時 802 名上議院議員中亦有 87 名世襲制的俗職議員。曾幾何時,英國上議院的地位是比起民選的下議院更高的,然而現時下議院的影響力隨著民主的進步已經超越了上議院,2009 年更由聯合王國最高法院接收上議院的司法終審權。

世界各地的兩院制政府不盡相同,美國上議院亦稱參議院,相對於眾議院。然而,美國參議員並非由政府指名,而是由各州自行選舉。亦因此,美國參眾兩院的權力相對於英國上下兩院更對等。就美國憲法來說,像是眾議院有提出財政議案的權力,而參議院則擁有修改的權力;參議院雖可以審判罷免官員的裁決,但提出的權力又在眾議院身上。法制上沒有明文指示參眾兩院哪個比較高尚或重要,但一般人的概念中都認為參議院是比較高級的,這除了是來自英國的傳統文化觀念外,也跟兩院制的歷史不無關係。

Photo from Internet

古羅馬的議會制度被認為是現代兩院制的雛型,當時的人民大會對應今天的下議院,而由貴族構成的元老院則對應今天的上議院,擔任法律顧問、指派官員、軍隊及分配公共資金等工作。由於身為貴族的元老院父老握有資源、知識、經濟實力,所以即使元老院的提案沒有法律效力,大眾還是會奉行元老院的建議,因此元老院在古羅馬的政制中擔任著極為重要的領導者角色。最終,在凱撒大帝的統治下,他的親信逐步侵佔元老院席位,便令這項政制漸漸變得名存實亡,但兩院制的古老智慧,仍然流傳到現在。

由於兩院的構成方式不一樣,因此實行兩院制的國家可以避免一黨專政的局面,讓兩個議院有互相制衡的作用。然而兩院制國家容易陷入政治僵局,尤其是像美國這種權力相對平等的兩院制國家就更容易令政策停滯不前,更浪費行政資源。因此不少國家都會將制度簡化成一院制,以節省行政成本,例如中國的全國人大常委會和香港立法會就是典型的一院制議會。這種議會在構成上必須來得比兩院制更平均、更公平分配才能避免一黨專政的情況出現。舉例來說,南韓的大韓民國國會有 300 席,執政黨共同民主黨僅佔 128 席,而最大在野黨自由韓國黨則佔 110 席,其他在野黨在這個時候就能使執政黨無法輕易提出強硬的法案。通常擁有一黨獨大的一院制國家都會被視為極權統治的國家,像是北韓最高人民會議當中 687 個議席,就由朝鮮勞動黨包攬 601 個;敍利亞人民議會中 250 個議席亦由執政黨掌控 200 個議席。這些國家在行政上往往沒有足夠的實力阻礙,所以政策上普遍比較激進強勢,便會被國際間視作獨裁政府。

Photo from フォートラベル

歷史上也曾有過三院或以上的議會存在過,比如南非在 1983 年因種族隔離政策修憲,為白人、有色人種及印度人建立三個不同的議院。國父孫中山在建國時亦根據其五權分立的理念,建立出三院制議會,包含負責行使及修改憲法的國民大會、負責制定法律的立法院及負責監察的監察院。只是在繁複的制度下,中華民國國會亦漸漸改選,在 1992 年將監察院從國會構成中剔除,而國民大會亦在 2005 年被修憲廢除。北歐國家瑞典和芬蘭則擁有最悠久的四院制歷史,但都在 20 世紀被簡化成一院制國家。法蘭西王國在拿破崙一世上任時則設立四院制國會,分別為參政院、保民院、立法院和元老院,但這種國會制度普遍被視作一場鬧劇,因為到最後,還是拿破崙在背後掌控著所有的權力。

曾幾何時,香港亦曾被提及可修改成兩院制的議會構成,但卻因此舉違反《基本法》而被否決。英國政治思想家 John Stuart Mill 曾就這個問題表示,如果一個地方的民主未能受到有效的制衡的話,無論實行一院制抑或是兩院制也是沒有意思的。事實上當《基本法》起草時就曾有過這個討論,但當時卻因草擬時間過長而不被接納。退一萬步來說,假使香港真要實行兩院制議會,世界上的兩院制國家都有著其不同的標準,無論是要參考哪個國家的憲法,還是如何結果香港現有的議會政策到兩院制之中,也不是一個一時三刻能處理的問題。

 

綜合報導

Text by Fortune Insight

Subscribe FORTUNE INSIGHT Telegram: 
http://bit.ly/2M63TRO

Subscribe FORTUNE INSIGHT YouTube channel:
http://bit.ly/2FgJTen

FOLLOW US